外资并购的安全审查

引言：外资并购的安全审查

我在闵行经济园区摸爬滚打这14年，可以说是看着这里的产业地图一点点变密、变厚的。从最早单纯地“把企业引进来”，到现在要深度参与到企业并购、重组甚至出海的复杂事项中，感触最深的就是：现在的生意，光有钱和热情早就不够了，合规才是那条必须踩实的安全线。特别是最近这几年，我接触了不少外资企业想要并购本土科创企业的案例，大家最关心的往往不再是地价给多少优惠，而是——“这个案子要不要走安全审查？要多久？会不会卡住？”

说实话，这种担忧不无道理。外商投资安全审查机制，就像是一个国家层面的“安检门”，它存在的目的不是为了把外资挡在门外，而是为了确保那些关键领域的核心技术、基础设施和国防安全不被“误伤”。对于我们闵行园区这样一个先进制造业和现代服务业高度集聚的区域来说，外资并购活动一直非常活跃，理解并运用好这套规则，不仅是为了满足监管要求，更是为了让并购交易能够平滑落地，避免到时候因为合规问题导致资金链断裂或者项目搁浅。这不仅是保护国家利益，也是在保护投资人的真金白银。

在这个背景下，作为一线的招商和服务人员，我觉得有必要把这层窗户纸捅破，用咱们听得懂的大白话，把“外资并购的安全审查”这件事儿揉碎了讲一讲。这不仅是对企业负责，也是对我们园区营商环境的一种自信展示。毕竟，只有把规则讲透了，企业才敢放心大胆地在这里深耕。接下来，我就结合闵行园区的实际情况，从几个关键的维度来深度剖析一下这个话题。

审查范围的界定

很多外资企业在初次咨询并购事宜时，往往会有一个误区：觉得自己只是买一家普通的制造公司，或者只是参股一小部分，跟国家安全八竿子打不着。但实际上，安全审查的范围界定远比大家想象的要宽泛，而且非常精准。我们在工作中会反复提醒企业，不要只盯着《外商投资准入负面清单》看，那个是管“能不能进”的问题，而安全审查是管“进得安不安全”的问题。即便你的行业不在负面清单里，如果并购触发了特定的门槛，一样要启动审查程序。

具体来说，审查的范围主要聚焦在两个核心维度：投资领域和实际控制权。投资领域是否涉及军工、军工配套等国防安全领域，或者涉及农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、重要文化产品与服务、重要信息技术和互联网产品与服务、关键技术、金融服务等关系国家安全的关键领域。在闵行园区，我们有不少高端装备制造和航空航天配套企业，这些领域显然是重点关注的对象。我记得前年有个欧洲的精密机械企业想收购园区内一家做特种零部件的工厂，虽然规模不大，但因为其产品最终应用领域涉及军工配套，我们第一时间就建议他们启动安全评估申报，这叫“防患于未然”。

就是“实际控制权”的取得。这里的一个大坑是，很多企业以为持股比例没超过50%就不算取得控制权。大错特错！监管机构看重的是实质，而不是形式。如果你的投资让你在企业董事会中占据了多数席位，或者你能主导公司的经营决策、财务人事，甚至通过VIE架构等协议控制方式掌握了企业，那都算取得了实际控制权。我们在审核材料时，会非常仔细地去看公司章程和股东协议，有时候即便你是小股东，但如果拥有一票否决权，也可能被认定为具有重大影响，从而触发审查。界定范围是第一步，也是最容易踩雷的一步，千万不能凭感觉行事。

还有一个容易被忽视的点，就是通过境内的“马甲”进行并购。有些外资企业为了规避审查，可能会先在境内设立一个全资子公司（WFOE），再用这个子公司去收购目标公司。以为这就算“内资并购”了。这种“掩耳盗铃”的做法在现在的穿透式监管面前根本行不通。审查机制明确规定了，外国投资者通过其在境内设立的企业进行并购，如果取得实际控制权，同样需要申报。我们在闵行园区服务企业时，一直强调合规的首要原则就是“透明”，任何试图绕过监管的架构设计，最终都会给项目带来巨大的合规风险，甚至可能导致并购无效，到时候付出的时间成本和法律成本，可是算都算不清的。

投资领域的红线

既然谈到了范围，那就得深挖一下具体的“红线”在哪里。对于大多数在闵行园区发展的企业来说，清楚哪些领域是绝对不能碰的“高压线”，是并购前做尽职调查的首要任务。这几年，随着国际形势的变化，国家对关键领域的保护力度在加强，这并不是搞贸易保护，而是为了在全球产业链重构的背景下，守住自己的家底。我们在跟企业沟通时，会建议他们先对照《外商投资法》和《外商投资安全审查办法》中的相关规定，对自己的并购标的做一个“体检”。

红线主要集中在两块：一块是“硬安全”，另一块是“软安全”。“硬安全”比较好理解，就是直接关系国防安全的领域。比如投资军工、军工配套企业，或者在军事设施和军工设施周边地域进行投资并购。这类项目在闵行园区虽然占比不高，但一旦出现，我们的处理原则就是“零容忍”式的严谨，必须严格走完所有审查流程。而“软安全”则涵盖了更广泛的国计民生领域，比如我们在闵行重点发展的航天航空、新能源、生物医药等产业，很多都涉及到重要资源、重要基础设施或者关键技术。

为了让大家更直观地理解，我整理了一个对照表，虽然不能穷尽所有行业，但基本涵盖了我们在招商工作中遇到的高频敏感领域。企业可以对照这个表格，先在心里打个底。

在实际操作中，我见过最典型的“踩雷”案例，就是一家外资基金想收购闵行园区内一家拥有自主知识产权的工业互联网企业。他们以为这只是一起普通的财务投资，忽略了该企业掌握着区内部分智能制造工厂的底层运行数据。这种数据一旦被带有特定背景的外资控制，理论上可能危及产业安全。我们及时介入，建议他们调整了投资方案，剥离了敏感数据业务模块，才使得交易得以继续推进。这个案例告诉我们，对于“关键技术”和“重要服务”的界定，不能只看行业分类代码，更要看企业实际掌握的资源和数据能力。

对于文化领域的并购也要格外小心。虽然闵行园区以硬科技为主，但也有部分文化创意产业。外资并购新闻出版、广播影视、网络文化等领域的实体，监管向来是非常严格的。这不仅仅关乎经济，更关乎文化安全和意识形态。我们在做招商评估时，如果涉及到这类行业的并购，态度会非常审慎，通常建议企业先去咨询专业的法律意见，确认没有触碰红线后，再进行下一步的商务谈判。

申报流程关键点

搞清楚了范围和红线，接下来就是怎么“走流程”了。很多外企高管习惯了国外的并购节奏，觉得签了协议就能交割，但在涉及安全审查的案子里，拿到“通行证”才是交割的前提。我在工作中经常跟企业打比方：安全审查就像是过海关，你必须先申报，海关检查没问题放行了，你才能真正入境。这个流程千万不能颠倒，否则你的并购协议签得再漂亮，在法律上也是不能履行的，甚至可能被认定为无效。

目前的申报流程主要分为几个阶段：主动申报、第三方评估、特别审查。如果是一般性的并购，没有明显安全风险的，通常会在申报后的30个工作日内完成。这个时间对于准备充分的企业来说，是可以接受的。如果审查机构认为这个并购可能影响国家安全，就会启动“第三方评估”，这个阶段可能要再加60个工作日。最复杂的情况是进入“特别审查”，如果还没结论，还可以再延长70个工作日。理论上一个案子最长可能要审大半年。我在闵行园区服务过一家跨国制药企业，他们收购一家生物科技公司时，就是因为涉及到了基因数据的敏感问题，走了完整的审查周期，前后耗时将近9个月。这对企业的耐心和资金安排都是巨大的考验。

这里有一个非常关键的实操建议：不要等到最后一刻才申报。很多企业担心一旦申报了，如果没通过，前期谈的投入就打水漂了，所以总是想着“能不能不报？”。但我建议，只要你拿不准，就尽早通过非正式渠道咨询，或者在正式签约前的意向书阶段就启动预沟通。我们在闵行园区就经常扮演这个“桥梁”的角色，帮助企业跟相关的监管部门进行前期的沟通。虽然不能保证结果，但至少能让你知道监管的关注点在哪里，从而调整交易结构，避免盲目投入。我们曾经遇到过一个案例，客户在没报备的情况下就完成了境外的股权交割，结果因为未申报被叫停，导致后续的生产计划全部瘫痪，损失惨重。

申报材料的准备也是一门大学问。这不仅仅是填几张表那么简单，你需要提供详细的尽职调查报告、股权结构图、融资协议、甚至最终持有方的背景调查。这里我要特别强调一个概念，就是“实际受益人”的披露。很多外资架构层层嵌套，开曼群岛、BVI（英属维尔京群岛）好几层壳公司，审查机构要求你必须穿透到底，看清最终的自然人是谁。如果这些最终受益人背后有复杂的政商关系，或者所在国与我国存在地缘政治风险，那审查的通过率就会大大降低。我们在协助企业准备材料时，会花大量时间去梳理这个股权链条，确保每一个节点都经得起推敲，避免因为信息披露不实而被退回重报，那样只会拖慢整个项目的进度。

实际控制权识别

前面我多次提到了“实际控制权”，这在安全审查中是一个核心中的核心概念。很多企业觉得只有持股51%以上才算控股，其实这只是法律形式上的“绝对控股”。在安全审查的视角下，任何能够让外国投资者对被投资企业拥有决定性影响的安排，都会被认定为取得实际控制权。这一点在闵行园区的很多合资项目谈判中，往往是中外双方博弈的焦点，也是最容易产生误解的地方。

除了大家熟知的持股比例超过50%，还有一种情况叫“相对控股”。比如外方只持有30%的股份，但其他股东非常分散，或者外方通过协议安排拥有了大部分董事会的提名权，这时候外方依然能左右公司的经营决策，这就构成了实际控制。还有一种更隐蔽的“联合控制”，就是几家外资企业联合起来，虽然单独看谁都不控股，但加起来或者通过一致行动人协议，共同控制了企业。这种“抱团”的方式也在审查的射程之内。我们在审核园区内一家新材料企业的并购案时，就发现A外资公司和B外资公司虽然表面独立，但在其他多个项目中存在关联，且在这次并购中签署了投票权委托协议，这种情况下，监管就会将他们视为一个整体来评估控制权。

除了股权和董事会，VIE架构（可变利益实体）也是审查关注的重点。尤其是在互联网、教育等行业，VIE架构非常普遍。以前大家可能觉得VIE只是为了绕过外资准入限制，但现在通过VIE协议控制境内运营实体，同样会被视为取得了实际控制权，必须纳入安全审查。我记得前几年有个著名的案例，就是某外资巨头试图通过收购VIE架构下的WFOE来间接控制一家境内数据公司，结果被监管部门紧急叫停。这个案例给我们招商工作提了个醒，以后看到VIE架构的企业谈外资并购，第一反应必须是“安全审查过没过？”。

还有一点经常被忽略，就是高管层面的控制权。如果一个外资企业虽然持股不多，但派驻了董事长、财务总监等关键岗位人员，并且公司章程规定了财务、人事等重大事项必须经外方指派的人员同意才能通过，那么这种“软控制”同样会被审查。我们在给企业做合规辅导时，会建议他们仔细复盘公司章程和股东协议中的每一个条款。有时候，哪怕只是一个看似不起眼的“一票否决权”，都可能成为认定控制权的最后一根稻草。对于外资企业来说，如果不清楚这些界限，很容易在交易设计时“越线”，导致后续需要花大量的时间去修改交易结构，甚至导致交易流产。

典型挑战与应对

做招商工作14年，我见过各种各样的“疑难杂症”。在外资并购安全审查这件事上，企业面临的挑战往往不在商业层面，而在合规和沟通层面。最常见的一个挑战就是“信息不对称”。很多外资企业，特别是那些首次进入中国的企业，对中国的法律法规缺乏了解，甚至带着傲慢与偏见，认为中国的审查标准不透明。这种心态是最大的绊脚石。我在闵行园区就遇到过一家北欧的高端制造企业，他们对我们的合规要求非常抵触，坚持认为他们的技术没有任何安全风险，不愿意配合提供详细的背景资料。

面对这种情况，我的解决方法是“用数据说话，用案例服人”。我们没有硬碰硬地去争辩，而是帮他们梳理了近年来同行业内通过的审查案例和被否决的案例，详细对比了两者的差异。我们邀请了专业的法律顾问，给他们做了一场小型的闭门培训，解释《外商投资安全审查办法》的具体条款和立法本意。最终，他们意识到审查不是为了刁难，而是为了规范，从而打消了顾虑，顺利提交了申报材料。这个过程虽然耗时耗力，但建立起了双方的信任基础。对于我们园区来说，帮助企业消除误解，也是优化营商环境的一部分。

另一个典型的挑战是“时间窗口的不可控”。外资并购往往有严格的对赌协议和交割期限，一旦审查时间过长，可能会触发违约条款。这就要求企业在制定并购时间表时，必须把审查时间预留充足。我曾遇到过一个因为赶时间而试图“走捷径”的惨痛教训。一家外资并购方为了赶年底的财务报表，在审查还没结束的情况下，就向被并购方支付了部分预付款，并派员进驻了工厂。结果因为后续审查发现实际控制人背景存在瑕疵，项目被叫停，预付款退回极其困难，还引发了一连串的跨国诉讼。这个案例时刻提醒我们，合规流程是不可逾越的红线，任何试图抢跑的行为，都可能付出惨痛代价。

还有一个难点在于“跨境数据合规”的交叉审查。现在很多并购案，既要过安全审查，又要过数据出境的合规审查。这两者之间存在重叠，但又有不同的主管单位和标准。企业在准备材料时，往往会感到无所适从，甚至需要在两套标准之间进行平衡。我们在闵行园区处理这类案件时，通常建议企业成立一个专门的“合规工作组”，统筹负责安全审查和数据出境评估，确保对外披露的信息是一致的，避免出现前后矛盾的情况。这种一体化的应对策略，虽然增加了前期的工作量，但能大大提高后期的通过效率。

闵行园区见解总结

在闵行园区，我们不仅关注企业的数量，更关注发展的质量。外资并购安全审查虽然看似是一道门槛，但从长远来看，它其实是筛选优质项目、保障产业安全的重要过滤器。我们深刻体会到，一个成功的外资并购案，必须是商业利益与国家安全的平衡体。对于我们而言，最好的服务不是帮助企业规避审查，而是通过专业的预判和辅导，帮助企业合规、高效地通过审查。在当前复杂的国际经济环境下，唯有坚持合规经营，尊重规则，外资企业才能在闵行这片热土上真正扎下根来，实现可持续发展。我们闵行园区始终愿意做企业与监管之间的桥梁，共同维护开放、安全、高效的营商环境。